ОБЗОР СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ ПО ДЕЛАМ, СВЯЗАННЫМ С САМОВОЛЬНЫМ СТРОИТЕЛЬСТВОМ

Утверждён
Президиумом Верховного Суда
Российской Федерации
19 марта 2014 года

ОБЗОР СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ ПО ДЕЛАМ,
СВЯЗАННЫМ С САМОВОЛЬНЫМ СТРОИТЕЛЬСТВОМ

Верховным Судом Российской Федерации совместно с верховными
судами республик, краевыми, областными и равными им судами проведено
изучение судебной практики по делам, связанным с самовольным
строительством.
Статья 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, закрепляя
правовой режим самовольной постройки и предоставляя возможность при
определенных обстоятельствах ввести такую постройку в гражданский
оборот, одновременно регулирует различные по своей правовой природе
правоотношения, как административные (связанные с совершением
публичного деликта – строительства с нарушением норм земельного
законодательства, регулирующих предоставление земельного участка под
строительство, либо градостроительных норм, регулирующих
проектирование и строительство), так и частноправовые.
При рассмотрении дел указанной категории суды руководствуются
положениями Конституции Российской Федерации, Гражданского,
Земельного, Градостроительного, Жилищного кодексов Российской
Федерации, а также учитывают разъяснения, содержащиеся в постановлении
Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2010 года № 10/22
«О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении
споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав».
Вопросы применения процессуального права
При определении подведомственности дел, связанных с
применением положений статьи 222 Гражданского кодекса Российской
Федерации (далее – ГК РФ), судам необходимо учитывать субъектный
состав участников спора и характер правоотношений в их совокупности.
Анализ судебной практики свидетельствует о том, что определение
подведомственности дел по искам о признании права собственности на
самовольно возведенные нежилые строения, а также по искам 11
Возложение обязанности по сносу самовольной постройки
представляет собой санкцию за совершенное правонарушение в виде
осуществления самовольного строительства, в связи с чем возложение
такого бремени на осуществившее ее лицо либо за его счет возможно при
наличии вины застройщика.
Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного
Суда Российской Федерации были отменены решение районного суда и
определение судебной коллегии по гражданским делам областного суда по
делу по иску В. и Ш. к городской администрации, комитету архитектуры и
градостроительства города, обществу с ограниченной ответственностью о
признании незаконным и об отмене постановления о выделении земельного
участка, признании незаконным разрешения на строительство, демонтаже
объекта, восстановлении зеленых насаждений.
Разрешая возникший спор, признавая незаконным и отменяя
постановление администрации муниципального образования о
предоставлении обществу земельного участка под строительство блочной
автозаправочной станции и разрешение на строительство, возлагая
обязанность на общество с ограниченной ответственностью освободить
земельный участок от размещенного объекта АЗС путем сноса за счет
собственных средств, восстановить зеленые насаждения, газон на месте
расположения объекта и на месте устройства выезда и въезда автотранспорта
на территорию АЗС, суды первой и апелляционной инстанций пришли к
выводу, что при принятии решения о предоставлении земельного участка под
строительство и выдаче разрешения на строительство были допущены
существенные нарушения градостроительных и строительных норм и правил,
экологических и иных обязательных нормативов, что влечет признание
строения самовольно возведенным с последствиями, указанными в статье 222
ГК РФ.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации с указанными выводами судов не согласилась, указав,
что по смыслу статьи 222 ГК РФ содержащаяся в ней санкция может быть
применена, если доказана вина лица в осуществлении самовольной
постройки. Осуществление самовольной постройки является виновным
действием, доказательством совершения которого служит установление хотя
бы одного из условий, перечисленных в пункте 1 статьи 222 ГК РФ.
Необходимость установления вины застройщика подтверждается и
положением пункта 3 статьи 76 ЗК РФ, согласно которому снос зданий,
строений, сооружений при самовольном занятии земельных участков или
самовольном строительстве осуществляется лицами, виновными в указанных
земельных правонарушениях, или за их счет.
Однако вывод о наличии в действиях общества с ограниченной
ответственностью вины при возведении АЗС в обжалуемых судебных
постановлениях отсутствовал.12
Из судебных постановлений следовало, что судами первой и
кассационной инстанций в нарушение статьи 222 ГК РФ не установлены
обстоятельства, указывающие на допущенные при возведении блочной АЗС
существенные нарушения градостроительных и строительных норм и правил,
не указано, какие конкретно негативные последствия наступили для истцов,
создана ли при этом угроза жизни и здоровью граждан; не был разрешен
вопрос о необходимости назначения по делу экологической экспертизы.
При этом Судебная коллегия по гражданским делам отметила, что сами
по себе отдельные нарушения, которые могут быть допущены при
предоставлении земельного участка для строительства и при возведении
постройки, в том числе градостроительных, строительных, иных норм и
правил, не являются безусловным основанием для сноса строения, поскольку
постройка может быть снесена лишь при наличии со стороны лица
осуществившего ее, нарушений, указанных в статье 222 ГК РФ.
Допущенные судами первой и второй инстанций нарушения
послужили основанием для отмены состоявшихся судебных постановлений и
направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
(Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации № 39-В11-8)
При рассмотрении дел, связанных с самовольным строительством,
судам следует применять градостроительные и строительные нормы и
правила в редакции, действовавшей на время возведения самовольной
постройки.
Одним из признаков самовольной постройки является создание ее с
существенным нарушением градостроительных и строительных норм и
правил.
Рассматривая дела по искам, связанным с самовольными постройками,
следует применять градостроительные и строительные нормы и правила в
редакции, действовавшей во время возведения самовольной постройки.
Действие закона распространяется на отношения, возникшие до
введения его в действие, только в случаях, когда это прямо
предусмотрено законом (например, в соответствии со статьей 9
Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в
действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» положения
части 17 статьи 51 ГсК РФ, определяющей случаи, когда для возведения
строения или его реконструкции не требуется выдача разрешения на
строительство, применяются также в отношении указанных в ней объектов,
которые были построены, реконструированы или изменены до введения в
действие ГсК РФ).13
В связи с несоблюдением указанного принципа были правомерно
отменены состоявшиеся по делу судебные постановления по делу по иску У.
к В. о признании бани самовольной постройкой, обязании ответчика
осуществить снос самовольной постройки за свой счет. Президиумом
областного суда, в частности, было указано, что несоответствие
местоположения построек сторон требованиям СП 30-102-99 в части
соблюдения расстояния до границы соседнего приквартирного участка, а
также СНиП 2.07.01-89 в части расстояний между строениями не могло
служить основанием для сноса спорных построек как самовольных,
поскольку на время их возведения названные нормативные акты не были
приняты и, соответственно, застройщик не мог их нарушить.
Одним из юридически значимых обстоятельств по делу о
признании права собственности на самовольную постройку является
установление того обстоятельства, что сохранение спорной постройки не
нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц, в
частности права смежных землепользователей, правила застройки,
установленные в муниципальном образовании и т.д.
Решением районного суда, оставленным без изменения определением
судебной коллегии по гражданским делам краевого суда, были
удовлетворены исковые требования Г. к администрации муниципального
образования о признании права собственности на нежилое здание.
Судом установлено, что на муниципальном земельном участке,
предоставленном истцу в аренду сроком на десять лет для строительства
объекта – магазина площадью не более 150 кв.м, Г. было самовольно
возведено нежилое трехэтажное здание с мансардой общей площадью 1331,2
кв.м.
Отменяя состоявшиеся судебные постановления и направляя дело на
новое рассмотрение в суд первой инстанции, Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации указала, что
одним из юридически значимых обстоятельств по делу о признании права
собственности на самовольную постройку в соответствии с пунктом 3 статьи
222 ГК РФ является установление того обстоятельства, что сохранение
самовольной постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы
других лиц, в частности права смежных землепользователей, правила
застройки, установленные в муниципальном образовании и т.д.
Между тем суды первой и второй инстанций в вынесенных по делу
судебных постановлениях какого либо суждения по вопросу, касающемуся
нарушений прав и законных интересов других лиц, в частности правил
застройки, установленных в муниципальном образовании, при самовольном
возведении истцом объекта капитального строительства – нежилого здания с
измененными параметрами (1331,2 кв.м вместо 150 кв.м), не высказали, и 14
вывод суда по данному вопросу в вынесенных по делу судебных
постановлениях отсутствовал. (Определение Судебной коллегии по
гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации № 18-В11-25)
Наличие допущенных при возведении самовольной постройки
нарушений градостроительных и строительных норм и правил является
основанием для отказа в удовлетворении иска о признании права
собственности на самовольную постройку либо основанием для
удовлетворения требования о ее сносе при установлении существенности
и неустранимости указанных нарушений.
Как показало изучение судебной практики, существенность нарушений
градостроительных и строительных норм и правил устанавливается судами
на основании совокупности доказательств применительно к особенностям
конкретного дела.
Кроме вопроса о соблюдении градостроительных и строительных норм
и правил, суды выясняют, учтены ли при возведении спорной постройки
требования санитарного, пожарного, экологического законодательства,
законодательства об объектах культурного наследия и другого в зависимости
от назначения и месторасположения объекта.
Для установления наличия (отсутствия) отступлений от
градостроительных и строительных правил при возведении самовольной
постройки судами, как правило, назначаются судебные строительно-
технические экспертизы. Учитывая содержащиеся в пункте 13 постановления
Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 июня 2008 года №
11 «О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству»
разъяснения о недопустимости постановки перед экспертом (экспертами)
вопросов правового характера, разрешение которых относится к
компетенции суда, вопросы существенности допущенных при возведении
самовольной постройки градостроительных норм и правил не могут
ставиться на разрешение эксперта.
К существенным нарушениям строительных норм и правил суды
относят, например, такие неустранимые нарушения, которые могут повлечь
уничтожение постройки, причинение вреда жизни, здоровью человека,
повреждение или уничтожение имущества других лиц.
При оценке значительности допущенных нарушений при возведении
самовольных построек принимаются во внимание и положения статьи 10 ГК
РФ о недопустимости действий граждан и юридических лиц,
осуществляемых исключительно с намерением причинить вред другому
лицу, или злоупотребление правом в других формах, а также соразмерность
избранному способу защиты гражданских прав.
Несоблюдение конституционно-правовых принципов справедливости, 26
правилам градостроительного зонирования (статьи 35 – 40 ГсК РФ, статья 85
ЗК РФ, правила землепользования и застройки конкретного населенного
пункта, определяющие вид разрешенного использования земельного участка
в пределах границ территориальной зоны, где находится самовольная
постройка).
Правилами землепользования и застройки устанавливается
градостроительный регламент для каждой территориальной зоны
индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также
возможности территориального сочетания различных видов использования
земельных участков (жилого, общественно – делового, производственного,
рекреационного и иных видов использования земельных участков).
Сведения о категории земель, к которой отнесен земельный участок, и
его разрешенном использовании, в числе других сведений об объекте
недвижимости вносятся в государственный кадастр недвижимости (пункты
13, 14 части 2 статьи 7 Закона Российской Федерации от 24 июля 2007 года
№ 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»).
Поскольку самовольное изменение разрешенного использования
земельного участка не допускается, то в тех случаях, когда использование
земельного участка, занятого самовольной постройкой, не будет
соответствовать разрешенному использованию, а компетентным органом
отказано в его изменении, требование о признании права собственности на
самовольную постройку, возведенную с нарушением целевого назначения
земельного участка, судом не может быть удовлетворено. Иное решение
противоречило бы положениям статьи 8 ЗК РФ, определяющей порядок
отнесения земель к категориям и перевода их из одной категории в другую.
Следует также учитывать, что вопросы изменения одного вида
разрешенного использования земельных участков на другой вид такого
использования, выдачи разрешения на условно разрешенный вид
использования земельного участка, отклонение от предельных параметров
разрешенного строительства разрешаются в порядке, установленном
статьями 37, 39, 40 ГсК РФ, и решения соответствующих органов могут быть
предметом проверки суда как в порядке, установленном положениями главы
25 ГПК РФ, так и (в случае заявления таких требований) в порядке искового
производства. Рассмотрение указанных вопросов судом в ходе производства
по делу, связанному с легализацией самовольного строения, без
установления фактов, свидетельствующих об обращении заинтересованного
лица за соответствующим разрешением в административном порядке,
недопустимо.
Например, Б. и А. обратились в суд с исками к Г., Р., Л., К., обществу с
ограниченной ответственностью о признании многоквартирного
трехэтажного жилого дома самовольной постройкой и его сносе, указывая,
что являются собственниками земельных участков и расположенных на них 27
жилых помещений. Ответчикам Г., Р. на праве долевой собственности
принадлежит смежный земельный участок, целевым назначением которого
является эксплуатация жилого дома, а вид разрешенного использования –
под индивидуальную жилую застройку. В 2010 году ответчики снесли ветхий
дом, расположенный на указанном спорном участке, и на его месте без
соответствующего разрешения, с нарушением технического регламента,
градостроительных, строительных и иных установленных законом норм и
правил, в непосредственной близости к жилым домам истцов (4–5 метров)
возвели многоквартирный трехэтажный жилой дом общей площадью 1 282,7
кв.м., в результате чего в домах истцов нарушена инсоляция, а
несоответствие объекта требованиям безопасности, в том числе пожарной,
создает реальную угрозу их жизни и здоровью.
Г., Р. обратились со встречным иском к администрации города, Б., А., в
котором просили признать жилой дом многоквартирным жилым домом, а
также признать за ними право собственности на данный объект
недвижимости. Указывали, что являются правообладателями земельного
участка, расположенного в зоне многоэтажной жилой застройки,
следовательно, при возведении спорного объекта не были нарушены
градостроительные нормы и правила. Кроме того, отсутствие разрешения на
строительство не является препятствием к узаконению постройки, так как ее
сохранение не создает угрозы жизни и здоровью граждан.
Прокурор района обратился в суд с иском в интересах неопределенного
круга лиц к Г., Р., просил признать незаконными действия ответчиков по
строительству жилого дома без наличия соответствующего разрешения,
возложить на них обязанность по сносу спорного многоквартирного жилого
дома.
Определением районного суда гражданские дела по указанным искам
были объединены в одно производство.
Решением районного суда, оставленным без изменения судом
апелляционной инстанции, исковые требования Б., А., прокурора
удовлетворены частично. На Г., Р. возложена обязанность снести
самовольную постройку в виде трехэтажного строения с техническим этажом
общей площадью 1203,4 кв.м. Встречные исковые требования Г., Р.
оставлены без удовлетворения.
При этом суд верно указал, что целевым назначением земельного
участка, на котором расположено спорное строение, является эксплуатация
индивидуального жилого дома, и, несмотря на принадлежность этого участка
на момент вынесения решения к зоне многоэтажной жилой застройки
согласно правилам землепользования и застройки городского округа,
утвержденным решением городской думы, при строительстве были
нарушены требования технических регламентов, тогда как в соответствии с
частью 3 статьи 37 ГсК РФ изменение одного вида разрешенного 28
использования земельных участков и объектов капитального строительства
на другой вид такого использования осуществляется не только в
соответствии с градостроительным регламентом, но и при условии
соблюдения требований технических регламентов. Кроме того, объект
возведен без получения необходимых разрешений, с существенным
нарушением градостроительных и строительных норм и правил, в отсутствие
инженерно-геологических изысканий на возведение многоквартирного
жилого дома, проектной документации, прошедшей государственную
экспертизу, без разработки технических условий на подключение
многоквартирного жилого дома к сетям водоснабжения, водоотведения и к
электрическим сетям, а также с несоответствием минимально допустимых
расстояний между строениями, что повлияло на уровень инсоляции в
соседних домах, принадлежащих гражданам, и создает реальную угрозу
жизни и здоровью в случае возникновения пожара и разрушения спорного
здания.
В другом случае определением судебной коллегии областного суда
было отказано в удовлетворении иска о признании права собственности на
незавершенный строительством объект – нежилое здание, поскольку
земельный участок, на котором произведено строительство, предназначен
для строительства и эксплуатации индивидуального жилого дома, в то время
как истцом произведено строительство нежилого трехэтажного здания –
спортивно-досугового комплекса. Разрешение на строительство указанного
объекта недвижимости истцом получено не было.
При этом коллегией обоснованно указано, что изменение разрешенного
вида использования земельного участка в данном случае относится к
ведению местной администрации, решение которой лицо вправе обжаловать
в судебном порядке.
По делу, где одним из оснований для удовлетворения требований о
сносе многоквартирного дома явилось несоответствие разрешенному виду
использования земельного участка, судебная коллегия областного суда
правомерно отметила, что строение, обладающее признаками
многоквартирного жилого здания, возведено в зоне жилой застройки первого
типа (Ж-1), допускающей в качестве условно разрешенного вида
использования такое строительство. Вместе с тем, согласно нормативным
правовым актам органов местного самоуправления, определяющим правила
землепользования и застройки населенного пункта, условно разрешенные
виды использования земельных участков и объектов капитального
строительства правообладателями земельных участков могут быть
применены только после получения специального согласования посредством
публичных слушаний. Однако изменение вида разрешенного использования
участка для строительства многоэтажного дома в установленном порядке ко
времени рассмотрения дела судом не производилось, за инициированием
подобной процедуры ответчик не обращался.29
Возведение новых построек при наличии обременений права
собственности в виде запрещения нового строительства, является
основанием для признания постройки самовольной и ее сноса.
При разрешении исковых требований прокурора к К. о сносе
самовольной постройки судом было установлено, что К. является
собственником здания кафе, расположенного на земельном участке, на
котором ею возведено подсобное помещение. Данное подсобное помещение
имеет признаки самовольной постройки, поскольку расположено на
земельном участке, не отведенном для этих целей, без получения
необходимых разрешений, с существенным нарушением градостроительных
норм и правил, так как земельный участок располагается в границах
исторического центра города и объединенной охранной зоны,
правопредшественником ответчика дано охранное свидетельство по охране и
использованию памятников истории и культуры области, зарегистрированное
в качестве публичного ограничения, согласно которому земельный участок
не может использоваться под новое строительство.
В силу статей 35, 45 Федерального закона от 25 июня 2002 года
№ 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и
культуры) народов Российской Федерации» проектирование и проведение
землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных,
хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля
запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или
ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не
нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы
их повреждения, разрушения или уничтожения. Проектирование и
проведение работ по сохранению памятника и его территорий
осуществляется по согласованию с компетентными органами власти,
выполняющими функции в области охраны объектов культурного наследия,
на основании письменного разрешения.
Доказательств того, что К. спорное строение возведено на основании
разрешений и согласований с компетентными органами, представлено не
было, что обоснованно послужило одним из оснований для принятия судом
решения об отказе в иске.